中央提出建设社会主义新农村，是从全面建设小康社会全局出发作出的重大决策，是解决“三农”问题和构建和谐社会的重大部署。北京虽然整体发展格局是“大城市、小农村”，但农民比重和整体素质与全市经济社会发展的要求不相适应，“三农”工作仍然是最薄弱的环节，首都现代化建设的重点在农村，难点也在农村，解决不好“三农”问题，北京城乡协调发展就无从实现，构建和谐社会首善之区的目标也难以实现。因此，要站在全局和新的历史高度认识“三农”问题，努力解决好新农村建设中的有关问题。

    据有关部门对北京市土地利用情况调查统计，近几年，北京市农村集体建设用地总量约占全市建设用地总量的48%左右，农村集体建设用地与国有建设用地几乎平分天下。而《土地管理法》规定，单位和个人进行建设使用土地，必须依法申请使用国有土地，这彰显了建设用地国有化的趋势。由于手续简便和土地费用较少，以乡村建设名义等形式为掩护，实际投资人为国有、民营、三资企业（或机构），在北京郊区的乡村，占用、使用、租赁、合作、联营等使用农村集体土地进行房地产开发，兴办制造业、加工业、休闲娱乐、旅游、餐饮等行业的情况普遍存在，导致大量农村集体建设用地使用权在隐性市场中交易，出现了大量不办建设用地手续和违法占地的现象，对农村经济发展和社会稳定极为不利。土地是农民的命根和饭碗，现行的有关集体土地管理方面的法律、法规是重控制、轻流转，重自用、轻经营，从而一味的漠视农民的土地权，政府与农民之间的土地纠纷屡屡发生，群体性农民“民告官”案件逐年增多。另外，土地具有其他生产要素无法比拟的经济价值、社会价值和生态价值。因此，改革和完善农村土地制度，适时推行集体土地置换政策，通过市场盘活、变现农村集体土地资产，强化农村土地的开发、利用与管理，是新农村建设中必须十分重视并重点解决的问题，同时，也是乡村政府和领导的日常性工作，必须认真对待，抓紧抓好。

    近年来，随着首都经济快速发展，城市化进程不断加快，城市规模逐步扩大，北京的用地逐年增多，大批的农民私有房屋被夷为平地，拆迁量连年上升，农村房屋拆迁引发的矛盾日趋尖锐，对抗性越来越强。从九十年代末到现在，北京平均每年新征农村集体土地3000多公顷。按现行房屋拆迁政策（国务院《城市房屋拆迁管理条例》和《北京市城市房屋拆迁管理办法》），其适用范围为国有土地上的房屋拆迁，对于集体土地上房屋的拆迁，尚无法律、法规规定，农村拆迁问题基本上无法可依。依据《土地管理法》的有关规定，一个建设项目占用农村集体土地进行建设，在进行房屋拆迁前，应该是先征地，后拆迁，也就是说，现将农村集体土地征用为国有土地，再按上述拆迁条例和办法进行拆迁。但是现实中，在农村，尤其是城乡结合部，地方政府往往都是打着拆迁的名义进行征地，即不办理征地手续就进行拆迁，这种做法不符合法律规定。虽然２００２年３月北京市国土资源和房屋管理局为规范农村拆迁行为，解决征用、占用集体土地时农村房屋拆迁中的有关问题，制发了《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》，但是该文件效力太低且内容简单，根本不能有效解决农村拆迁问题。因此，发生在农村的拆迁案件广受诟病，且直接影响到农民基本生活保障，农民反拆迁的上访有增无减，损害农民利益的恶性事件也时有发生，农村房屋拆迁问题已严重危及农村社会的稳定，成为社会各界关注的热点。这些问题处理不好，容易激化矛盾，需要乡村基层政府在组织机构上予以保证，也需要法律、评估、拆迁等专业人士密切配合，共同工作。

    关于农村土地征收补偿制度的规定，主要散见于宪法、土地管理法、土地管理法实施条例、征用土地公告办法、国土资源听证办法、深化改革严格土地管理的决定、完善征地补偿安置制度的指导意见等法律法规及一些规范性法律文件中，这些规定反映了我国征地补偿制度以牺牲农民利益换取城市发展，对农村集体、农民利益缺乏保护，存在诸多问题，其中，最明显的是补偿标准极不合理。《土地管理法》规定，征收土地补偿费、劳动力安置补助费都是按照被征收土地前三年的平均年产值计算的，其补偿标准计算的基准是农地的年产值，很不科学。年产值是农作物物产量与价格的函数，其高低受所处地区的农业生产自然条件如光、温、水、土和社会经济条件如农产品价格、耕作制度、产业结构调整的影响，而与被征地的区位等地价因素无关。事实上土地补偿费的确定很大程度上与被征地所处的区位、区域经济发展状况及区域基础设施条件等紧密相关，而与土地年产值的关联性并不明显。

    上述法定的征地补偿标准存在三个问题：

    一是法定的征地补偿标准游离于土地市场价格之外。按照经济学原理，产品价格要受到市场供求的影响。目前，一方面国家对农地的供给是有严格计划的，这势必会使农地处于一种供不应求的状态，另一方面城市化进程对农村土地需求量日益增大又是客观存在的事实，但是由于我国征地是套用国家法律规定的内容和标准来确定土地补偿额，致使征地补偿额度的计算始终游离于土地市场价格之外。

    二是法定的征地补偿标准较土地实际产出价值而言往往失真。在计算补偿费和补助费时，基本是按传统的粮经作物比测定前三年的农业产值，没有或较少顾及到现在的城郊农村，尤其使北京近郊区，农业己经不是传统意义上的农业，土地的产出己完全不是普通的粮食或蔬菜价值可比的。

    三是法定的征地补偿标准无法解决土地增值分配的不合理问题。依《土地管理法》有关规定，有些补偿标准只有最高限的限制，如“每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍”、“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三倍”，即使有些有法定最低标准的限制，政府的自由裁决权也比较大，如“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍”，较大的自由浮动幅度和政府极大的自由裁决权，导致地方政府常常按照法定最低标准给予补偿甚至连法定的最低标准也达不到，在自由裁决的权限内，出现显失公平的不合理现象更是常见。实践中政府往往以支付较低的补偿费为对价获得土地，再以很高的土地使用权出让金转入市场，由此所形成的增值是巨大的。但是失地的集体组织和农民却不能从增值中获利。法定的征地补偿远远不足以解决被征地农民的长远生计。农民集体土地转为建设用地的过程，应当是农民分享城市化和工业化成果的过程，应当有利于缩小城乡差距而不是扩大城乡差距。据有关部门统计，如果土地出让成本价为100%，则农民只得5%－10%，村级集体经济组织得25%－30%，60%－70%为市、县、乡(镇)各级地方政府所得。

    另外，补偿程序不完善、欠缺司法救济。《土地管理法》第十六条是关于土地所有权和使用权的权属纠纷的救济途径，而不包括土地征收补偿纠纷的处理。根据现行《土地管理法》的规定，征收各方不能对征地补偿标准达成一致意见的，由征收部门裁定，而且该裁定为终局裁定，相对人不能向人民法院起诉。这种制度安排，给征收方以过大的权力，而被征收方连起码的司法救济权都没有。双方的攻防武器严重失衡，极易造成对被征收人利益的损害。

    《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）以及国土资源部于2004年11月发布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，在补偿标准、安置途径、知情权、土地补偿费分配等方面做了新的规定，相对于此前的征地补偿规定无疑是一种进步，但由于其效力层次较低和内容欠具体，它所能发挥的积极作用注定是有限的。因此，改革目前的征地制度，建立与市场经济相适应的新型农地转用制度和对农村集体土地、农民财产权利的公正补偿机制，理顺农地转用中的经济关系，实现土地征收中的公正补偿是新农村建设的重要内容。

    农村集体土地登记是保护农民土地合法权益，维护农村社会稳定的根本途径。集体土地所有权、集体土地建设用地使用权、宅基地以及农村土地承包经营权等是法律确定的农民集体和农民个人的重要财产权。通过土地登记，依法确认农民集体的土地所有权、使用权及其范围，将农民对农村集体土地的各种权利和义务以法律的形式固定下来，并公示于众，从而保障农村集体和农民财产的合法权益。

农村集体土地产权残缺、主体缺位和权益内涵不明确的问题很严重，其权能也只包括占有、使用、收益，而不包括处分权，即集体拥有的是受到一定限制的土地所有权。至于为何受限制，如何受限制，理论界尚无定论，而相关的法律规定也极其模糊。关于农村集体土地使用权，法律上未对其权能作出明确规定，学理上对其定义及性质归属也未达成一致意见，导致在实践中各地做法不一。由于历史原因，形成了集体土地权属不清、界址不明、纠纷不断，严重影响了农村社会稳定和经济发展。因此，应将农村土地产权登记工作放在第一位，尽快完成农村集体土地确权登记工作，将集体土地所有权、建设用地使用权、土地承包经营权等确权发证，建立健全产权清晰、主体明确、流转便利、开发经营自主的新型农村土地产权制度。同时，通过对集体土地确权登记发证，可以有效的调处影响农村社会稳定的土地权属纠纷，将社会矛盾化解于未然，消除影响农村稳定的消极因素，维护社会的安定团结，促进社会经济稳步发展。

    集体土地租赁，一是农民将住房出租给城市居民、本集体外的村民，二是乡村企业建设用地使用权的出租和集体企业房屋的出租。集体土地租赁在乡村经济发展的人流与物流中，以及农村工业和经济的发展中扮演着重要角色。但是，国家法律对集体土地建设用地使用权的出租是有限制条件的，即仅限于出租用于与集体经济组织开办的或以入股、联营形式与他人共同举办的乡村企业。而现实中，很多集体土地的出租根本不考虑国家法律的规定，以各种形式将集体土地建设用地使用权出租，情况复杂。随着农村城市化（农转居）进程的加快，集体资产的处置，其中包括集体土地如何处置将摆上议事日程，出租和租赁集体土地的利益各方因资产、权益、合同纠纷之争将会显露出来，各种问题和矛盾将会非常尖锐，急需规范，只有这样才能确保新农村建设和农村城市化（农转居）工作的顺利进行。

    集体土地所有权和集体资产的归属，主要是乡所有或村所有，在这里我们主要研究解决的是，已经被集体内乡村企业使用的集体土地和集体资产的处置问题，以及集体外其他经济组织（或单位）使用的集体土地和集体资产的处置问题。

    1、关于乡村企业使用的集体土地和集体资产的处置

    在农村城市化进程工作中，集体土地、集体资产的处置要通过乡村集体企业的改制来完成，虽然，我国目前对乡村企业使用集体土地还未形成一套完善的法规体系，但由于乡村企业改制可以采用多种形式的经营办法和用地方式，根据现行规定，我们还是可以依照各个乡村企业用地的具体情况而采用不同的改制对策和集体土地、集体资产的处置方案。

    方案（一）：乡村企业使用的集体土地由改制企业直接征用并补办出让手续，直接取得国有土地使用证。

    该方案的优点是土地已被征用，权属比较明晰，不会发生诸如土地补偿、劳力安置、用地争议等后遗症。缺点是集体资产回报率不高，并且企业还要花上一大笔钱办理征用土地和补交土地出让金手续。这只能在一些效益较好，有经济承受能力的乡村改制企业中适用。

    方案（二）：由乡村集体按农村城市化工作要求办理征地手续（属于乡村集体的各项征地费用和土地出让金可以先确定具体数额），然后与改制企业签署有关文件和协议后，依文件和协议将土地仍交给改制企业使用。对已确定属于乡村集体的各项征地费用和应缴纳的土地出让金的处理，有下列三种方式可供选择：

    （1）由乡村集体经济组织分期收回由改制企业应偿付的各项征地费用和土地出让金；

    （2）乡村集体经济组织将应收各项费用总额作为股份投入到改制企业中，每年分取红利；

    （3）乡村集体经济组织将应收费用暂借给改制企业使用，本金以企业厂房等定着物回押担保，乡村集体每年收取约定利息。

    该方案的优点是改制企业不需花费较多资金办理土地征用和出让手续，并且，乡村集体作为土地“所有者”还会有一些潜在的收益。缺点是如该企业发生倒闭、歇业造成用地闲置，乡村集体只有在达到了一定年限（连续闲置二年或停办闲置一年）以后才能收回该宗土地的使用权，并且还会因经济补偿问题造成纠纷。

    方案（三）：我国目前实行土地和房产分别登记管理制度，法律对土地和房产的处置权利在规定上也不尽相一致。然而土地和房产二者在实际上又密不可分，所以国家采用了“地随房转、房随地移”这样一种“同时转移”的制度模式。因此，虽然我国法律尚未明确规定集体土地可以单独出租、抵押，但因法律允许房屋和其他地上定着物可以出租、抵押，其集体土地同时亦应随之转移。所以，在我国社会实践中，将原属集体的厂房、围墙、道路、场地等全部地上定着物出租给改制企业使用，由乡村集体每年收取租金，根据地随房转移原则，集体土地作为地上建筑物的必然构成部分，出租房屋、场地等实质上也出租了土地，用地的租金当然就包含在总租金之中。因此，在农村城市化进程工作中，由乡村集体按农村城市化工作要求办理征地手续（属于乡村集体的各项征地费用和土地出让金可以先确定具体数额），然后与改制企业签署有关文件和协议后，依文件和协议将土地租赁给改制企业继续使用，由乡村集体每年收取租金。

    该方案虽然没有直接的国家规定作依据，但并不违反现行的法律法规。其优点是当改制企业严重违反协议时，乡村集体经济组织可以直接将全部房地产权利及时收回，同时也有利于土地资产的保值增值。缺点是地上定着物的维护不能得到切实保证，并易发生纠纷。

    2、关于集体外其他经济组织（或单位）使用的集体土地和集体资产的处置

    由于城市空间有限，因此，大量的可持续发展的土地属于集体所有。由于手续简便和土地费用较少，以乡村建设名义等形式为掩护，实际投资人为国有、民营、中外合资企业等经济组织（或单位），在北京郊区的乡村，以占用、使用、租赁、合作、联营等方式使用农村集体土地进行房地产开发，兴办制造业、加工业、休闲娱乐、旅游、餐饮等经济实体的情况普遍存在。上述经济形式，虽然为乡村经济发展起到了促进作用，但是却扰乱了北京市的土地市场，一直是政府和土地主管部门查处的对象。由于用地手续不全，这些企业没有或无法取得土地使用权证和房产所有权证，使得其资本运作和企业进一步发展也受到很大影响，更为重要的是，在农村城市化（农转居）进程中，这些企业的资产、权益、债权债务关系等如何认定和处置，这是个大事，如果处理不好，可能出现连锁反映，进而影响乡村社会稳定。

    对于上述国有、民营、中外合资企业等经济组织（或单位）在农村城市化进程工作中其使用的集体土地和集体资产的处置，可以参照上述乡村企业使用集体土地和集体资产的处置方案进行处理。

    在乡村，创办不久的企业，以及业务处于开拓或上升阶段的企业，其经营中存在着很高的经营法律风险。很多乡村企业，他们没有律师顾问制度，全凭个人经验决策，往往事与愿违，出现问题。反观大中型企业，为防患法律风险绝大多数都未雨绸缪设立专门的法律咨询部门或聘有常年法律顾问，在企业进行决策之初就由法律顾问进行法律、政策及项目法律风险的分析论证，最大限度地防范了风险的发生。因此，应及早建立企业法律顾问的风险防范机制。另外，国家有许多扶持乡村企业发展的优惠政策，乡村企业应结合自身情况充分用足、用好这些优惠政策，以争取最大的发展机会。

    随着农村城镇化进程的日趋加快，加之经济结构和利益调整的深刻变化，社会利益关系更趋复杂，利益冲突加剧，群众间矛盾和上访也随之增多，如果处理不当极易导致不稳定因素的发生。比如伴随着农业产业结构的调整、商业性占地开发、房屋拆迁、土地权属、山林界址纠纷等问题，加之一些村组干部为政不廉、矛盾纠纷调处不当、潜在问题未及时发现未获解决等，触及了一部分群众的个人利益，如果不及时有效的查找原因，找到对策，就可能诱发集体上访，不但影响上级机关的正常工作秩序，也危害了我们党和政府在人民群众中的良好形象。如何控制处理群众集体上访，已成为正确处理人民内部矛盾，维护社会稳定、构建和谐社会的重要任务。

    在农村，因婚姻、家庭、继承、人口问题、相邻关系、农村税收等关系处理不好、不及时，引发了各种各样的矛盾和纠纷，有的甚至出现了恶性刑事案件。

    农村稳定是全国稳定的基础，也是农民群众安居乐业、顺利推进新农村建设的前提条件。所以，开展和谐家庭、和谐村组、和谐村镇创建活动，关系到社会和农村的发展和稳定，是乡村政府的重要工作。但是，有些乡镇的司法所孤军奋战，懂法律、会调解、有经验的调解人员比较少，调解质量不高，或者调解不成功后，行政调解跟不上，介绍走司法调解或诉讼程序不及时，增加了处理矛盾的难度。这些，都需要乡村基层政府在新农村建设中予以解决。