虽然《北京市人民政府关于实施交通管理措施的通告》的出台，距离现在已有二十多天的时间，但是无论是在“茶余”还是在“饭后”，无论是在“大街”还是在“小巷”，但凡是京城百姓，无论他/她是“有车族”还是“无车族”，都依然对京城限行新规保持着空前高涨的议论热情。平心而论，从缓解交通压力和保护大气环境和的角度说，首都人民政府及其相关部门透过限行新规所表现出的良苦用心是值得肯定和称道的。但令人感到遗憾的是，京城限行新规似乎忽视了与交通、环保同等重要，或者甚至可以说比交通、环保更为重要的一些东西。

    在分析有关问题之前，先让我们了解一下新规给机动车权利人到底带来了哪些不利影响：

    1、日常生活开支可能大增。例如，据笔者的一位朋友介绍，他专为接送在离家很远的地方念书的小孩买了一辆车。新规出台后，为接送孩子，他每周都得用一天眼看着自家的车不能用、花将近两百元费去打出租车。仅此一项，他每月就得多支出将近八百元。

    2、用车时间锐减、养车费用基本不变，从而导致机动车权利人在养车费用方面的用车成本大幅上升。新规出台后，受限机动车每年的上路天数减少了52天，约占一年的15%。而机动车权利人每年支出的车位购置费用或租赁费用，机动车保养费用，以及全车盗抢险、玻璃单独破碎险、自燃损失险、新增加设备损失险等险种的保险费用却并不相应减少；养路费，使用税，以及车辆损失险、第三者责任险、车上责任险、无过错责任险、车载货物掉落责任险等险种的保险费用虽然可能按年减征一个月，但也比实际受限天数少了20多天。据此粗略估算，新规出台后，相同有效用车时间内的车位费，保养费，以及全车盗抢险、玻璃单独破碎险、自燃损失险、新增加设备损失险等险种的保险费，其成本均约上升了18%；养路费，使用税，以及车辆损失险、第三者责任险、车上责任险、无过错责任险、车载货物掉落责任险等险种的保险费，其成本约上升了11%。如果按行驶里程计算在前述各项费用项下的养车成本，每辆小轿车每年的养车成本至少上升了上千元。

    3、限行新规势必会缩短机动车及其配套设备、设施的报废里程，或者至少会额外增加机动车权利人在升级、检验等方面付出的人力、财力成本。我国的机动车报废制度采用的是“使用年限+车况”模式。在该模式下，衡量机动车报废的标准有两个：一是使用年限标准，即机动车的使用年限一旦达到法定年限，原则上应该予以报废；二是车况标准，即超过法定使用年限的机动车，如果车况达到法定报废标准，应该予以报废。如果机动车按照使用年限标准报废，新规出台后，在不相应延长机动车法定使用年限的情况下，机动车的实际行驶里程必然会大大缩短。

    即使机动车按照车况标准报废，限行新规也会加大机动车的升级、检验成本。随着中国社会在环保、安全等方面的意识的不断增强，机动车的排量、油耗、噪音、制动性能等检验项目正在日益增多，机动车尾气排放等检验标准正在日益提高。如此一来，机动车的使用时间越靠后，其面临的检验项目就越多、检验标准就越高。而限行新规必然会人为地推迟机动车的使用时间，这是一个不争的事实。因此，即使相应延长机动车的法定使用年限，限行新规也必然会使受限机动车因为无法通过某些检验项目而被迫缩短里程寿命，因为需要满足更高的标准而被迫进行升级，因为超出法定使用年限而被迫接受“超出年限越长、检验频率越高”的定期检验。

    以上介绍的是新规给机动车权利人的财产“所有权”带来的不利影响。只要稍加分析，就不难发现，新规对机动车权利人的不利影响远不止于此。新规对机动车权利人的不利影响，其更为深远之处在于，新规对机动车“使用权”的限制，使得机动车的“所有权”在某种程度上失去了自己应有的意义。因为，私有财产之所以被1789年的法国《人权宣言》宣示为“神圣不可侵犯”，之所以被英国著名思想家洛克推上与“生命”、“自由”齐名的高度，之所以为现代各国人民所珍视，就是因为人们能够按照法律的规定和财产的性质自由地利用财产，能够充分发挥财产的使用价值；如果财产的所有人依法不能按需使用财产，那么，财产便不能成其为财产，财产及其所有权便全部或部分地没有了存在的价值。正因为如此，在美国等国家的司法实践中，国家对财产使用权的限制也被视为对财产的征用，也必须受到以下几项原则的限制：一是为公共利益目的且为公共利益所必需，二是必须履行正当法律程序，三是必须进行正当补偿。

    我国《宪法》第十三条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。我国《物权法》第一百二十一条也规定：“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿”。该法第四十四条规定：“因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿”。

    固然，我们不能脱离中国国情，像美国那样对我国《宪法》第十三条和《物权法》第一百二十一条、第四十四条关于私有财产及其征收、征用、补偿的有关规定进行扩大解释，因而不能根据《宪法》和《物权法》来分析新规存在的违法问题。但是，我们绝对不能忽略美国相关法律实践带给我们的启示：虽然新规对机动车没有进行征收或者征用，但新规对机动车使用权的限制已经起到、甚至超过了征收和征用的效果，即致机动车权利人有关财产的用益物权消灭或者影响机动车权利人对用益物权的行使。

    据《北京晚报》报道，相关负责人10日上午表示，新规“具有合理的法律依据”：其一、根据我国《道路交通安全法》第三十九条的规定，公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施；其二、根据《北京市实施<中华人民共和国大气污染防治法>办法》第二十四条的规定，市人民政府可以根据大气环境质量状况，在一定区域内对机动车采取限制车型、限制时间行驶的交通管制措施；其三、根据《北京市实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》第九十一条第（四）项规定，驾驶机动车违反限制通行规定的，处100元罚款。在100元罚款的问题上，我们的观点与该负责人的观点正好相反。

    由于《北京市人民政府关于实施交通管理措施的通告》（以下简称《通告》）的制定主体为北京市人民政府，因此，从法律文件性质角度看，《通告》要么归属于地方政府规章，要么归属于地方政府制定、颁布的其他规范性文件，除此之外别无其他选择。在此基础之上，尚不论《通告》是否按照《立法法》第七十五条的要求，履行过北京市人民政府常务会议或者全体会议的相关决定程序，也尚不论《通告》是否按照《立法法》第七十七条的要求，在签署公布后及时在北京市人民政府公报和在北京市行政区域范围内发行的报纸上作过刊登，单凭《通告》未按《立法法》第七十六条的要求由北京市市长签署命令予以公布的事实，就可以进而推知：《通告》只能归于法律、法规、规章之外的其他规范性文件，否则，《通告》若以规章面目出现，就会因为北京市人民政府不按《立法法》的程序要求行事而欠缺合法性。

    我国《行政处罚法》第十四条明确规定，其他规范性文件不得设定行政处罚。基于前述推论，即《通告》只能以其他规范性文件面目出现，以其他规范性文件面目出现的《通告》自然不得擅自设定行政处罚。再结合相关负责人的前述介绍，结论不言自明：《通告》是在对《道路交通安全法》和《北京市实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。

    那么，作为其他规范性文件的《通告》，是否可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定呢？《行政处罚法》第十三条明确规定：“省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定”。由此可知，规章之外的其他规范性文件是不能在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定的，《通告》对《道路交通安全法》和《北京市实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定，实际上是没有法律依据的。