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国有企业改制过程中的若干法律问题

时间:2020-01-14 14:29:18  点击:

       改制,就是要改革制度,国有企业的改制,就是要改革原来的管理体制和产权体制。上个世纪80年代开始进行的国有企业所有权与经营权分离的改制,就是一种管理体制的改革,而目前全国各地都在进行的国企改制,则是进一步的改革——产权体制的改革。根据国资委有关文件,国有企业改制主要采取重组、联合、兼并、租赁、承包经营、合资、转让国有产权和股份制、股份合作制等多种形式进行,同时也包括转让国有控股、参股企业国有股权或者通过增资扩股来提高非国有股的比例等方式。
      国有企业改制,通过部分或全部转让产权,达到国进民退的企业所有权结构,但是纵观目前整个国企产权交易现状,仍存在着许多法律问题,制约着国企业改制的顺利进行。
      (一)产权转让主体不清影响国企改制产权交易
      在企业产权交易过程中,产权转让主体问题一直是个较为模糊的问题。从所有权人对其资产拥有法律上的占有、使用、收益、处分权角度讲,国企产权转让主体理所当然地应该是国企资产的所有者,但在实践中,由于产权主体的不明确致使企业产权交易不能正常开展的情况屡屡发生。
      根据国资委的有关规定,产权转让导致国有控股地位丧失的,由该企业的资产经营公司或授权集团公司作为转让主体来进行,否则,仍是该国有企业自己本身作为转让主体来进行,这就存在一个界限,由于一件问题的动态性,国有控股地位是否绝对的丧失并不是交易主体事先就能够约定的,因此,具体到操作上,就存在企业自己卖自己的问题,这将直接影响到企业产权交易的具体运作及资产交易的市场价值体现。
      (二)相应法规跟不上,产权交易不规范
      在市场经济条件下,企业资产流动、产权交易已经成为企业通过市场进行资本运营的客观需要,虽然国家已经颁布了《企业国有资产监督管理暂行条例》,国资委也据此出台了《企业国有产权转让管理暂行办法》,对产权交易程序及主体等作了规定,但仍然不尽完善,其中的评估程序仍是按照上个世纪90年代颁布的《国有资产评估管理办法》进行,没有更明确具体的规定,另外,现行的《企业国有产权转让管理暂行办法》也存在令出不行,流于形式问题,虽然有约束机制,但未见于实效,严重制约了国企改制的规范化运行。
      (三)产权交易价格随意化,导致国有资产严重流失
      虽然法律规定了资产评估部门应独立自主地进行评估,不受任何外界影响,但这是不现实的,一是资产评估相关文件规定的不是很具体,评估人员的主观能动性非常大,同一评估对象,不同的评估单位进行评估,评估价值会存在很大的差异,二是由于现在要求评估机构对自己的行为负责,国有资产管理部门只对重大项目的评估进行审核,一般情况下只是备案制,因此,在无人追究或追究很难的情况下,评估机构根据企业有关人员的授意,价格可高可低,导致国有资产严重流失。另外,国有企业有些无形资产也没有评估进来,如商标、商誉、企业自主开发或受让的专利、各项许可权利等,也导致了国有资产的流失。
      (四)产权市场发育不完善,产权交易行政化
  随着企业产权制度改革的不断深化,企业进行资产重组、产权交易的步伐加快,人们自然要求建立一个有形的产权市场,为企业资产重组、产权转让提供一个客观、公正、公平的场所,为产权交易各方提供全方位的产权购并信息和中介服务。但目前存在的产权交易市场发育仍不健全,不能完全进行市场化管理,达到市场化运作,企业产权转让虽然形式上进入了市场,但也只是进入了市场,没有真正发挥产权交易市场的“市场”作用,致使企业产权交易行为过分行政化,体现在挂牌几年无人问禁,只有私下或通过政府行政干预来进行。
      (五)企业包袱过重,制约产权交易的顺利进行
  在企业产权转让过程中,往往谈的多,成交却非常少,主要原因在于企业的负债经营,不良资产过多,帐上资产不少,但优质可利用资产不多,而企业负担包括社会负担过重,在职人员过多,改制成本居高不下,企业历年积累下来的明亏、暗亏和潜亏大量存在。国企这些历史遗留问题若不妥善地解决好,要通过产权交易市场进行产权转让是很难成功的。
   要解决上述问题,应主要从以下几点做起: 
      1、明确产权转让主体
      产权转让主体应明确界定为资产经营公司或授权集团公司,当然对于企业改制的步骤、方式、目的等多方面问题应听取国有企业职工及领导层意见,在综合意见的基础上,拿出切实可行的改制方案。明确单一转让主体,避免了由于转让主体不清而影响产权交易的正常规范进行。
      2、完善产权交易市场,充分发挥市场的能动性,促进国企改制市场化运行具体可采取以下途径:
      1)       通过新闻媒体、各类传媒机构广泛宣传,建立产权交易网络系统,让社会了解欲进行产权转让的国企,让欲投资的人能够很快的知道并了解该国有企业,只有受让方人数众多,才能“货比三家”,也才可以竞价方式转让国有产权,如果市场前景较好,达到了卖方市场,对国有资产处理更加有利,这里不仅包括价格因素还包括其他因素,同时对于整合各地资源,促进经济发展都有很大好处。
      2)       建立全国性产权交易中心和区域性产权交易市场
      3)       完整的产权交易市场是由各种不同类型、不同功能的细分市场形成的有机整体,因此,必须按照市场经济的要求建立健全产权交易市场网络体系,逐步形成全局统一、纵横结合的格局。一要建立全国性产权交易中心,形成一体化格局;二要在纵向层次上,可以在市场便利、工业发达的地区建立几个大型的区域性产权交易市场,负责组织一定区域范围内产权交易的运作;三要在实现纵向层次化的同时,根据产权交易对象的性质建立各种不同类别的专业性交易市场,以实现交易市场的横向专业化。
      4)       减少对受让方主体限制,实行交易市场的国际化。充分利用国内国际资本市场,扩大产权交易规模,增加交易品种,引入外国、民间资本进来参与国企改制,真正实现多主体参与运营。
      3、科学规范评估程序,合理确定交易价格
      产权交易最终的成交价格受多方面因素的影响,如产权交易双方的地位、产权交易市场的供求状况、产权转让标的市场情况等,但产权交易的底价,作为国有企业,必须是经资产评估机构评估后的结果。因此,必须严格规范资产评估机构的行为,对资产的价值,特别是无形资产的价值要得出合乎实际的结果,从而使资产产权的价格切实反映其真实价值。同时我们要切实保证资产评估机构的相对独立性,国家行政机关不应对其工作进行过多的干预,以保证其评估结果的真实性。
      同时,资产评估机构行业协会或相关部门应当制订科学规范的评估方法及可量化的评估程序,不使评估数值依评估人员不同而有较大差异,以合理地确定交易价格。
      4、充分发挥政府行政职能,既要加强管理,又要规范操作
      政府应加强对企业产权交易的政策引导,使产权交易符合国家产业政策和长远发展规划,引导企业向优化产业结构、产品结构和企业组织结构的方向发展。政府要严格规范产权交易主体的行为,国有资产产权的出售,必须遵循公平、公正、公开的原则,严禁将国有企业产权低价折股、低价出售,甚至无偿分给个人。
对于产权交易机构进行管理和监督,严禁从事自营和炒买炒卖企业,从中牟取暴利;对其弄虚作假、以权谋私、玩忽职守、损害交易双方的违法行为,要严肃查处。
      市场经济是法制经济,产权交易双方的合法权益都必须以法律手段为保障。产权交易必须规范进行,既要解决因产权转让不规范造成的国有资产流失问题,又要解决因产权交易市场发育不良造成的存量资产滞留的问题。
      同时,对于现有法律应当进行细化,使其具有可操作性,不但在产权交易的程序上具有可操作性,在对产权交易违法行为监督惩治方面也有要可操作性,并应当严格执行,令出必行,不能有令不行。
      对于企业包袱过重问题,要通过政府参与多方协调,与银行、社会保险机构、政府有关部门沟通,采取多种方式妥善解决企业历史遗留问题,只有让企业减轻负担,让企业充满活动,才能继续生产经营,扩大再生产。
国有企业改制,不是一时半刻就能完成的,是一项长期的工程,必须抓紧抓好,不能流于形式,要真正发挥市场作用及政府的职能作用,在保证国有资产不流失的情况下,调动各方积极性,促进经济持续健康发展。
 

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